Nachgefragt

„Das Ziel eines einheitlichen, schlanken Regelwerkes ohne Doppelregelungen ist eine herausfordernde Aufgabe“

Die DGUV hat kürzlich ihr Vorschriften- und Regelwerk bereinigt und mehr als 100 DGUV Informationen zurückgezogen. Regel Recht aktuell hat bei Marcus Hussing, dem stellvertretenden Leiter der Abteilung Sicherheit und Gesundheit der DGUV, nachgefragt, nach welchen Kriterien die Rechtsbereinigung vollzogen wird und ob damit zu rechnen ist, dass noch weitere Schriften zurückgezogen werden.

Herr Hussing, kürzlich hat die Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung mehr als 100 DGUV Informationen zurückgezogen. Gewöhnlich ist die Zahl der Informationen, die zurückgezogen werden, deutlich geringer. Warum ist es zu diesem Schritt gekommen?

Die Erarbeitung von Schriften ist kein Selbstzweck. Die gesetzliche Unfallversicherung hat den Auftrag, mit allen geeigneten Mitteln für die Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren und für eine wirksame Erste Hilfe zu sorgen. Das Spiegelbild dieses Auftrages ist die Verantwortung des Unternehmers für die Umsetzung von Maßnahmen. Der Unternehmer kann seiner Verantwortung nur dann gerecht werden, wenn die Produkte, die die gesetzliche Unfallversicherung in erster Linie für diesen erarbeitet, topaktuell sind.

Marcus Hussing ist stellvertretender Leiter der Abteilung Sicherheit und Gesundheit der DGUV. Foto: Privat

Marcus Hussing ist stellvertretender Leiter der Abteilung Sicherheit und Gesundheit der DGUV. Foto: Privat

Bereits im Jahre 2012 haben sich die Gremien der DGUV dafür ausgesprochen, alle Bestandsmedien innerhalb festgelegter Fristen regelmäßig, mindestens aber alle drei Jahre für den Bestand an DGUV Regeln, alle fünf Jahre für den Bestand an Unfallverhütungsvorschriften und DGUV Informationen auf Übereinstimmung mit klaren Kriterien zu überprüfen. Diese Fristen sind auch im DGUV Grundsatz 300-001 für die Arbeit der Fachbereiche und Sachgebiete festgelegt worden.

Zugleich haben die Gremien zur Qualitätssicherung festgelegt, dass Medien, deren Überprüfung innerhalb der Fristen nicht abgeschlossen ist, aus dem DGUV Regelwerk gestrichen werden. Im Falle des späteren Wegfalls oder der Zusammenführung von Schriften sollte der Verbleib des Inhaltes deutlich gemacht werden. In diese Zeit fiel auch die Umstellung des in der Datenbank der DGUV gelisteten Vorschriften- und Regelwerkes auf neue Bezeichnungen. So wurden aus BGV, BGR, BGI, BGG seitdem DGUV Vorschriften, DGUV Regeln, DGUV Informationen und DGUV Grundsätze. Zudem wurden alle Schriften neu nummeriert. Im Umsetzung dieses Beschlusses haben die Fachbereiche und Sachgebiete der DGUV bei Bedarf auch die DGUV Informationen überprüft.

Vor dem Hintergrund einer zunehmenden Europäisierung des Arbeitsschutzrechts, politischer Reformanstrengungen, Veränderungen der  Arbeit- und Bildungswelt zum Beispiel durch Digitalisierung und einer zunehmenden Normung im Bereich Sicherheit und Gesundheit steht die gesetzlichen Unfallversicherung mehr denn je vor der Herausforderung, auch das Vorschriften- und Regelwerk der DGUV und damit auch die DGUV Informationen, bei Bedarf nicht nur innerhalb kurzer Zeit zu entwickeln, sondern auch die vorhandenen Bestandsschriften zu überprüfen, gegebenenfalls zu aktualisieren oder aus dem Bestand zu nehmen.

Wir haben nicht zuletzt auch diese Entwicklungen zum Anlass genommen, gemeinsam mit den Fachbereichen und Sachgebieten Mitte 2017 die systematische Überprüfung von DGUV Informationen auf Aktualität und Überarbeitungsbedarf in die Wege zu leiten. Ziel war auch, einen kompletten Überblick über die Aktualität des Vorschriften- und Regelwerkes zu haben.

Im Ergebnis der Überprüfung hat sich zum Beispiel ergeben, dass von mehr als 817 DGUV Informationen 530 älter als fünf Jahre waren beziehungswweise zuletzt vor mehr als fünf Jahren aktualisiert worden sind. Ein Zustand, den wir schon im Interesse der Zielgruppen und mit unserem eigenen Anspruch und Auftrag (der ja von geeigneten Mitteln im Sinne der Förderung des Auftrages spricht) nicht vereinbar angesehen haben. Im Ergebnis konnten in einem ersten Schritt 108 DGUV Informationen im März 2018 aus der Publikationsdatenbank ersatzlos gestrichen werden. Weitere Schriften stehen an oder werden derzeit überprüft.

Unter welchen Gesichtspunkten wird entschieden, ob eine DGUV Information zurückgezogen oder aktualisiert wird?

Anders als bei DGUV Vorschriften und Regeln gibt es bei DGUV Informationen keine gesetzlichen Festlegungen. Grundsätzlich gibt es jedoch zwei maßgebliche Faktoren: 1. Bedarf und 2. Aktualität. Beides ist im Rahmen der in den Gremien der DGUV vereinbarten Fristen zu überprüfen.

Die zentralen Fragen sind also zum Beispiel immer: Besteht ein Bedarf an diesen Informationen durch die gesetzliche Unfallversicherung? Können die Inhalte einer Schrift nicht einfließen in andere Schriften oder braucht es eine eigenständige Schrift, um die Thematik zu behandeln? Ist der Inhalt einer vorhandenen Schrift noch aktuell? Ziel ist immer, „so viel wie nötig, so wenig wie möglich ohne Substanzverlust“.

Jüngst wurden vor allem DGUV Informationen zurückgezogen. Werden demnächst auch DGUV Vorschriften, DGUV Grundsätze und DGUV Regeln zurückgezogen? Und wenn, wann ist mit diesem Schritt zu rechnen?

Nicht erst demnächst. Der Prozess der Rechtsbereinigung betrifft alle Schriften und ist zudem für die gesetzliche Unfallversicherung keinesfalls neu. So ist zum Beispiel die Anzahl der der Unfallverhütungsvorschriften (UVVen) seit 1970 von ursprünglich mehr als 200 auf derzeit 48 reduziert worden. Zeitgleich wurden die zugehörigen damals noch sogenannten Durchführungsanweisungen (heute DGUV Regeln) zurückgezogen, also die Schriften, die UVVen erläutern und konkretisieren.

Zu diesem Prozess haben mehrere Faktoren beigetragen: Die 9. Verordnung zum Gerätesicherheitsgesetz aus 1993 hatte in Umsetzung der EG-Maschinenrichtlinie die sicherheitstechnischen Anforderungen an Bau und Ausrüstung neuer Maschinen in rund 70 Unfallverhütungsvorschriften verdrängt. Zudem wurden vor dem Hintergrund der Betriebssicherheitsverordnung zeitgleich mit dem Inkrafttreten der damaligen Unfallverhütungsvorschrift BGV A1 «Grundsätze der Prävention» zum 2004 über 60 Vorschriften zurückgezogen. Bereits 1999 und 2003 haben sich das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), die Länder, die Unfallversicherungsträger, die Sozialpartner und führende Wirtschaftsverbände in entsprechenden Vereinbarungen darauf verständigt, dass EU-Richtlinien im Arbeitsschutz grundsätzlich durch staatliches Recht umgesetzt werden. Darüber hinaus bestand Einigkeit, dass staatliche Vorschriften und das seitens der staatlichen Ausschüsse nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 ArbSchG ermittelte Technische Regelwerk vorrangige Instrumente des Arbeitsschutzes sind. Unfallverhütungsvorschriften sollen nur erlassen werden, soweit dies zur Konkretisierung oder Ergänzung staatlicher Arbeitsschutzvorschriften erforderlich ist.

Mit der Verankerung der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie im Arbeitsschutzgesetz und im SGB VII ist im Jahr 2008 ein gesetzlicher Handlungsauftrag für Bund, Länder und gesetzliche Unfallversicherung zur Herstellung eines verständlichen, überschaubaren und abgestimmten Vorschriften- und Regelwerks verankert worden. So wurde im Hinblick auf Unfallverhütungsvorschriften der Rechtssetzungsauftrag der gesetzlichen Unfallversicherung aus § 15 SGB VII radikal beschnitten. Neue UVVen und die Überarbeitung vorhandener UVVen sind danach nur noch unter ganz engen Voraussetzungen möglich. Das Leitlinienpapier zur Neuordnung des Vorschriften- und Regelwerkes im Arbeitsschutz aus dem Jahr 2011 konkretisiert diesen Auftrag und schreibt eindeutig den Vorrang des staatlichen Rechts fest. Danach sind Doppelregelungen im staatlichen und im Recht der gesetzlichen Unfallversicherung zu vermeiden. Alle DGUV Schriften sind innerhalb festgelegter Fristen auf ihren Bedarf und auf Aktualität hin zu überprüfen. Insbesondere im Anwendungsbereich von Rechtsverordnungen, in denen staatliche Ausschüsse Regeln ermitteln, besteht danach im Regelfall kein Bedarf für ergänzendes oder konkretisierendes UV-Recht. Dies gilt sowohl für UVVen als auch für Regeln.

Die DGUV hat gemeinsam mit den Fachbereichen und Sachgebieten sich zunächst einmal alle Unfallverhütungsvorschriften (und die zugehörigen DGUV Regeln) im Hinblick auf mögliche Doppelreglungen zum staatlichen Recht und damit auf einen Bedarf hin angesehen. In der Folge sind Unfallverhütungsvorschriften definiert worden, die ohne weitere Bedingung außer Kraft gesetzt werden können. Eine zweite Kategorie sind solche Schriften, die unter bestimmten Bedingungen außer Kraft zu setzen sind. Und nicht zuletzt bleiben Unfallverhütungsvorschriften, für die auch weiterhin noch ein Bedarf besteht. Diese werden auf Aktualität hin überprüft und gegebenenfalls überarbeitet. Es kann auch vorkommen, dass vielleicht zwei Unfallverhütungsvorschriften zu einer neuen UVV zusammengefasst werden.

Neben der Beachtung der Rahmenbedingungen des SGB VII und des Leitlinienpapiers ist auch zu berücksichtigen, ob es für einen bestimmten Sachverhalt zwingend einer verpflichtenden Regelung in Form einer Unfallverhütungsvorschrift bedarf. Das Leitlinienpapier aus dem Jahr 2011 hat hier den Begriff der Erforderlichkeit einer UVV gewählt. So gibt es Bereiche, in denen die UV-Träger aufgrund der Gefährdungslage schlichtweg eine UVV brauchen, entweder, weil bestimmte Tatbestände per se schon bußgeldbewehrt sind oder die UVV die Möglichkeit bietet, im Wege der Anordnung bußgeldbewehrt Sicherheit und Gesundheit der Versicherten zu gewährleisten. Braucht es diese verpflichtende UVVen nicht, sondern geht es eher darum, die Inhalte einer UVV zu bewahren, ist zu prüfen, ob nicht auch andere Instrumente möglich sind, zum Beispiel Branchenregeln. Braucht es heute weder die verpflichtende Regelung noch deren Inhalte, ist die UVV heute schlichtweg überflüssig und kann ohne Substanzverlust außer Kraft gesetzt werden. Die Umsetzung entsprechender Beschlüsse der Gremien der DGUV zur Außerkraftsetzung von Unfallverhütungsvorschriften durch die einzelnen Unfallversicherungsträger und die konsequente Selbstverpflichtung und Bereitschaft zur Deregulierung dort, wo ohne Substanzverlust möglich, sind zentrale Elemente im Prozess der Rechtsbereinigung.

Zudem gibt es nur noch wenige Kategorien von Regeln, deren Bedarf ebenfalls an ganz klare Vorgaben insbesondere aus dem erwähnten Leitlinienpapier gebunden ist:

  1. Solche, die eine Unfallverhütungsvorschrift konkretisieren. Hier ist klar, dass zeitgleich mit einer außer Kraft zu setzenden UVV auch die zugehörige Regel keinen Bestand mehr haben kann.
  2. Solche, bei denen im zuständigen staatlichen Ausschuss zunächst keinen Bedarf für eine staatliche Regelung festgestellt hat. Hier können die UV-Träger zwar zunächst eine DGUV Regel erstellen, allerdings hat der Staat im Rahmen des sogenannten Kooperationsmodells die Möglichkeit, bei einem später festgestellten Bedarf die Inhalte einer DGUV Regel in das staatliche Regelwerk zu übernehmen; die DGUV Regel ist dann zurückzuziehen.
  3. Des Weiteren besteht die Möglichkeit zur Erstellung einer DGUV Regel, sofern es für den in Frage stehenden Bereich keinen staatlichen Ausschuss gibt oder für ganz bestimmte Personengruppen, auf die staatliche Arbeitsschutzvorschriften nicht anwendbar sind.
  4. Eine zunehmend wichtigere Kategorie bilden die branchenbezogenen Regeln, die sogenannten Branchenregeln. Kernfunktion der Branchenregeln ist es, die insbesondere im staatlichen Recht konkretisierten Anforderungen des betrieblichen Arbeitsschutzes für die Betriebe einer bestimmten Unternehmenssparte in Form eines tätigkeits-, arbeitsplatz- oder arbeitsverfahrenbezogenen Gesamtkompendiums aufzubereiten. Branchenregeln verbinden also staatliches Recht in geeigneter Weise mit einem gefährdungsübergreifenden und branchenspezifischen Querschnittsinstrument. Dabei können auch Aspekte der Arbeitshygiene und der Gesundheitsförderung sowie Erkenntnisse aus dem Erfahrungswissen der Unfallversicherungsträger einbezogen werden. Besonders für kleinere und mittlere Unternehmen (KMU) können Branchenregeln hilfreich sein. Branchenregeln stellen keine Doppelregelungen zum staatlichen Regelwerk dar. Staatliche Regeln und Branchenregeln korrespondieren miteinander, jede in ihrer spezifischen Funktion. Diese Zusammenschau lässt ein kohärentes und in sich stimmiges Gesamtgefüge des Regelwerkes entstehen. Die ersten Branchenregeln wurden bereits sehr erfolgreich veröffentlicht; weitere sind in Vorbereitung.

Im Hinblick auf Bedarf und Aktualität werden selbstverständlich auch die DGUV Grundsätze überprüft. So befinden sich zum Beispiel gerade die „Grundsätze für arbeitsmedizinische Untersuchungen“ und weitere Schriften im Bereich der Arbeitsmedizin in einem intensiven Diskussionsprozess.

Gibt es eine Zahl, um die das Vorschriften – und Regelwerk mindestens reduziert werden soll?

Eine konkret festgelegte Zahl gibt es nicht. Kann es auch nicht geben. Eine rein zahlenmäßig festgelegte Reduzierung um ihrer selbst willen wäre fatal. Kriterien sind allein die mit Augenmaß konkret ausgerichtete Überprüfung am Bedarf für diese Schriften und deren Aktualität. So kann sich hieraus durchaus auch ein Bedarf für neue Unfallverhütungsvorschriften und diese konkretisierende DGUV Regeln ergeben. Zum Beispiel wird eine neue Unfallverhütungsvorschrift „Betrieb von Fahrzeugen“ die DGUV Vorschriften 71/72 „Fahrzeuge“ und die DGUV Vorschriften 43/44 „Müllbeseitigung“ zusammenfassen.

Derzeit sind in der Datenbank zum Vorschriften- und Regelwerk etwa 1100 Schriften gelistet. Das Ziel eines einheitlichen, schlanken Regelwerkes ohne Doppelregelungen ist im damit Hinblick auf Umfang und Komplexität des Vorschriften- und Regelwerkes eine herausfordernde Aufgabe. Hinzu kommen die schon zuvor skizzierten Veränderungen in der Arbeits- und Bildungswelt. So wird neben der Notwendigkeit, innerhalb kürzestes Zeit auch mit den DGUV Schriften auf Entwicklungen zu reagieren vor allem auch die Digitalisierung des DGUV Vorschriften- und Regelwerkes selbst und die damit zwingend einhergehende Anpassung der Abläufe im Rahmen der Schriftenerstellung und -überprüfung eine der kommenden großen Herausforderungen der gesetzlichen Unfallversicherung sein.